一本由記者潛伏肉類加工廠而寫出的小說《屠場》，引起民眾巨大轟動，從而最終導致美國食品藥品監(jiān)督管理局（FDA）的成立。這一傳奇被稱為“一本書，改變了美國食品安全史”。一本書何以具有如此大的威力？這需要從19世紀的美國歷史說起。
“鍍金時代”的食品安全困境
19世紀60年代，隨著美國西部大開發(fā)、工業(yè)化進程的推進，美國步入了轟轟烈烈的“鍍金時代”。在前工業(yè)化時代，“食品安全”并不成為一個問題。當時，食品的制造與消費還沒有完全分開，由于食品保存技術(shù)的限制，人們消費的食品往往都是當?shù)厣a(chǎn)的。生產(chǎn)者和消費者之間的信息比較透明，出了問題之后的追究也比較容易。但是工業(yè)大發(fā)展改變了這一切。大工業(yè)的興起，一方面，大量的移民與農(nóng)民進入工廠，對食品的規(guī)模化生產(chǎn)和供應產(chǎn)生了巨大的需求，另一方面，食品生產(chǎn)技術(shù)的進步，長距離運輸?shù)男枰?，使得食品當中的各類添加劑、化學制劑等添加成分的使用也變得非常普遍，而這些添加成分的安全性和有效性，都是非專業(yè)人士的一般大眾所難以辨識和選擇的。
隨著“鍍金時代”的狂飆突進，到19世紀80年代，美國的食品安全衛(wèi)生以及制假造假問題已經(jīng)十分嚴重，但食品安全的監(jiān)管卻遲遲提不上議事日程。其中的主要原因，就是受到了各方勢力的阻撓，其中主要是大公司、地方政府以及各種保守主義者。
在19世紀后半葉的美國社會，由于工業(yè)的發(fā)展，在各個行業(yè)都逐漸形成了具有壟斷地位的托拉斯組織，食品行業(yè)也不例外。當時由美國六大商業(yè)集團組成的“牛肉托拉斯”，幾乎壟斷了肉類加工的上下游市場。對于上游，“牛肉托拉斯”是各類牲畜養(yǎng)殖戶的集中收購者，具有壟斷買家的地位，能夠盡可能地壓低進貨價格。而對于下游，廣大的零售市場，“牛肉托拉斯”又處在壟斷賣家的優(yōu)勢地位，能夠盡可能地提高肉類價格。食品安全法的通過，無疑會大大提高肉類生產(chǎn)成本，影響壟斷利潤的獲取，因此也是壟斷集團所最不愿意看到和極力阻撓的事情。
聯(lián)邦政府監(jiān)管的重重阻力
自美國建國以來，各州政府就在各項事務上擁有著極大的自主權(quán)。實際上，各州的食品安全問題雖然層出不窮，但在州一級的層面上一直具備一個監(jiān)管和矛盾協(xié)調(diào)機制。當然了，這些機制所起的最終作用就是兩個：一是保護本州的食品企業(yè)，二是確保在一般百姓和食品企業(yè)發(fā)生沖突時保護好企業(yè)利益。因為企業(yè)才是各州食品監(jiān)管系統(tǒng)的主要資金提供者。如果將食品安全的監(jiān)管權(quán)力上交聯(lián)邦政府，意味著各州的司法和行政系統(tǒng)將不再能夠得到相關(guān)企業(yè)的政治和資金支持，而且會使已經(jīng)存在的州監(jiān)管機構(gòu)變得多余。因此建立聯(lián)邦層面食品安全監(jiān)管機制的設想一開始就遭到了一些國會議員的竭力反對。
另外，在以新教文化為主基調(diào)的共和黨保守派當中，也一直存在著對于“自由市場”的偏執(zhí)式信仰，認為政府應該完全退出對市場的干預，市場的優(yōu)勝劣汰機制會自動地將侵害消費者身心的企業(yè)淘汰出市場，而不管這個過程會有多久。有的人甚至認為允許劣質(zhì)假冒食品的存在，是對窮人權(quán)益的保護，因為“饑餓比造假食品對健康更有害”，更有人極端地認為個人有權(quán)選擇次品甚至有毒食品，只要這是他們的自由選擇。
可以說，盡管各種反對者的理由千奇百怪，但四面八方的力量卻最終匯聚成一股合力，使得聯(lián)邦政府對于食品安全的監(jiān)管努力一開始就遭遇了強大的阻力。
實際上，早在1880年代初，有關(guān)食品安全的議案就不斷被提交到美國國會，但反對者卻一次又一次地將其扼殺在搖籃中——有時議案通過眾議院，但卻在參議院落敗，有時議案在參議院通過，卻在眾議院沒能獲得多數(shù)的支持。后來下令對食品安全亂象進行全面調(diào)查的西奧多·羅斯福（Theodore Roosevelt），也曾經(jīng)飽受食品亂象的苦難：1898年，他帶領(lǐng)支援騎兵隊去古巴參加美西戰(zhàn)爭，當時大量罐裝肉制品腐敗變質(zhì)，導致他部下非戰(zhàn)斗減員十分嚴重。即便如此，老羅斯福在1905年獲選連任時試圖推動食品安全立法也困難重重，直到后來《屠場》的出版。
食品安全問題走向公眾化
除了政治家中有識之士的努力，一批具有人文關(guān)懷的科學家也開始關(guān)注食品安全亂象，并開始為公眾食品安全而奔走呼號，這其中的代表，是化學家哈維·華盛頓·維萊 （Harvey Washington Wiley）博士。一直以來，他就在利用他的專業(yè)知識，通過宣講和發(fā)布專業(yè)報告，來揭露那些粗制濫造的專利藥物以及所謂的祖?zhèn)髅胤?、宮廷秘方、印第安人等民族秘方以及食品問題。他后來還就任美國農(nóng)業(yè)部化學物質(zhì)研究局局長，并和很多民間組織聯(lián)合起來，出版了一系列研究報告，來揭開食品安全問題的真相。他還起草了相關(guān)法律草案，甚至成為后來獲得通過的《聯(lián)邦純凈食品和藥品法》的藍本。應該說，維萊為推動食品安全立法的工作是非常具有前瞻性和實用價值的，但由于其努力始終停留在專業(yè)領(lǐng)域范圍內(nèi)，使得其推動食品安全立法的努力收效甚微。
真正讓食品安全問題曝光，引起大眾的全面關(guān)注，給各種利益集團帶來巨大壓力的，還是19世紀發(fā)展起來的大眾傳媒工具。從技術(shù)層面講，高速印刷技術(shù)的發(fā)展和照相凸版印刷的完善對于印刷品制造成本的降低、教育普及對于民眾閱讀需求的增加，郵資費用的下降、廣告的普及，造就了美國“鍍金時代”大眾傳媒的黃金發(fā)展歲月。書刊、報紙、雜志的普及，使得信息的制造和傳播變得更為迅捷，也使得民眾第一次有可能通過傳媒的引導，將其分散的訴求集中起來，從而突破“大集團集中行動”的困境。正是大眾傳媒的普及，使得公眾第一次意識到了自身面臨問題的嚴重性。左翼作家厄普頓·辛克萊（Upton Sinclair）的《屠場》為漸漸燃起的食品安全監(jiān)管呼聲的星星之火澆上最猛烈的燃料。
1906年2月，《屠場》出版，書中這樣描寫芝加哥的肉類工廠：“壞了的豬肉，被搓上蘇打粉去除酸臭味；毒死的老鼠被一同鏟進香腸攪拌機；洗過手的水被配制成調(diào)料；工人們在肉上走來走去，隨地吐痰，播下成億的肺核細菌……肉一大堆一大堆地堆在庫房里，庫房的天棚漏水，臟水就滴落在肉堆上，上面有數(shù)千只老鼠在盡享美餐……只要把手在肉堆上一劃拉就能劃拉下一捧一捧的干鼠糞……”他的描寫讓美國人震驚了，幾乎每個美國人都讀了這本書，且相信芝加哥的加工廠是骯臟的，從這些加工廠出來的任何東西都是不能吃的。美國人憤怒了，要求食品安全監(jiān)管的呼聲一浪高過一浪。同時，《屠場》也傳到了歐洲，被歐洲媒體大加渲染，嚴重影響了美國食品工業(yè)的海外市場開拓。一時間，“美國食品”在歐洲成了骯臟、劣質(zhì)、偽造的代名詞。美國廠商受到了重創(chuàng)，壟斷資本家搬起石頭砸了自己的腳。
在上面種種因素的作用下，食品安全監(jiān)管不再只是一小部分精英或者利益集團的內(nèi)部博弈，而是迅速擴展開來，成為整個社會人人自危的公共安全問題。制度改革最最需要的大規(guī)模公眾支持成為了現(xiàn)實，政商力量博弈的天平開始傾斜。正是在這種大背景下，老羅斯福總統(tǒng)授意的食品安全調(diào)查得以順利展開，食品安全監(jiān)管的立法被迅速提上了議事日程，并獲得了國會的通過。
1906年5月25日，美國參議院以63比4的壓倒性多數(shù)，通過了《貝弗里奇肉類衛(wèi)生檢查法案》，這是美國歷史上第一部有關(guān)食品安全的法案。
1927年，美國農(nóng)業(yè)部成立了一個新機構(gòu)——食品、藥品和殺蟲劑組織（The Food，Drugand Insecticide Organization）。1930年，該機構(gòu)名被縮減為“食品藥品監(jiān)督管理局”，即后來大名鼎鼎的FDA。
